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中国10万亿地方债偿还风险尚无忧
浏览: 发布日期:2019-12-11

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酝酿十年,跨越三届人大,历经四审,素有“经济宪法”之称的预算法终于完成首次大修。

* 截止去年底,地方政府债务馀额10.7万亿元

“今后借债也必需人大审批”

经过漫长的修法长跑,十二届全国人大常委会会议8月31日表决通过了修改预算法的决定。修改内容主要有立法宗旨、全口径预算、预算公开、地方政府债券、人大审查监督以及问责等方面。新预算法将于2015年1月1日起施行。

* 整体债务风险可控,清理原则谁举债谁负责

专家称治本需给地方发债权赵佳峰 制图

新预算法正式明确省、市、直辖市可在国务院限额内发行地方政府债券,举债规模必须由国务院报请全国人大或全国人大常委会批准,并规定资金用途只能用于公益性资本支出。地方政府发债权限被正式有条件放开,成为本次修法的最大突破。

* 地方债正名需先修订预算法,赋予地方政府发债权

审计署2011年6月公布的《全国地方政府性债务审计结果》显示,中国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年。至1996年底,全国所有省级政府、392个市级政府中的353个和2779个县级政府中的2405个都举借了债务。至2010年底,全国只有54个县级政府没有举借政府性债务。

专家认为,预算法是财税领域的“龙头法”,修改的新法无疑将引领新一轮财税体制改革开启大幕。

采写 北京中文部; 撰写 沈燕

位于改革开放前沿的广东省广州市再一次领风气之先。

地方债有条件开闸:只有省级政府可举债

北京6月27日电---在朦胧面纱下悄声滋长的中国地方政府债务,终于在审计署的报告中清晰浮出水面.逾10万亿元人民币的规模,约占去年GDP的四分之一,相较中国目前的财力,偿还风险尚不足惧.

12月25日,在广州市十四届人大常委会第九次会议上,广州市审计局做了《关于广州地方政府性债务审计结果的报告》,首次披露了广州地方政府性债务规模。

新预算法规定,经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资部分资金,可以在国务院确定的限额内,通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。

眼下当务之急,则应是按照谁举债谁偿还的原则清理的同时,让既成事实的地方债从地下转到地上,尽快赋予地方政府匹配的财权事权,修订预算法中不允许地方政府发债的条款,从法律上正名并加以规范.

报告显示,截至6月末,全市地方政府性债务余额为2414.03亿元,其中政府负有偿还责任的债务余额为1786.15亿元。广州市审计局称,截至2011年末,广州市总体债务率为69.49%,负有偿还责任的债务的总体偿债率为15.45%,均低于国际公认的100%债务率和20%的偿债率的警戒线标准。

新预算法正式有条件放开地方政府发债权限,意味着此前预算法规定的“地方政府不得发行地方政府债券”成为历史。

"可研究赋予省级政府适度举债权,逐步探索向具备条件的市级政府推开规范地方政府举债行为,"中国审计署审计长刘家义称.

广州市人大常委会预算监督专家委员会成员、中山大学税收与财税法研究中心主任杨卫华昨日表示,广州市把政府债务纳入人大监督范围,是广州市人大加强对政府监管的一个深化,也应该是全国未来改革的一个方向。

原预算法第28条规定:“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制,不列赤字。除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。”

他并表示,要明确划分中央和地方的事权和支出责任,建立财权与事权相匹配的财政体制.

北京大学财经法研究中心教授、全国人大常委会预算工委法案室原主任俞光远告诉早报记者,“对地方政府而言,地方债务现在一般不放到预算里,基本没有列到人大审查的范围。按理说要作为重要内容提前列入到预算中。但政府在操作中,不跟人大汇报,只是讲了年终有多少赤字,有赤字就要弥补赤字,就得发债,否则亏空就不能弥补。”

这个关于地方各级预算不列赤字的规定给地方政府发债设立了闸门,却没挡住地方政府变相举债的脚步。由于财税体制改革滞后,地方政府年度预算形式上平衡,不列赤字,实际上大量的政府性债务在体外循环。预算法很大程度上被架空,甚至形同虚设。

刘家义周一在向全国人大常委会报告2010年度中央预算执行和其他财政收支的审计情况称,截至2010年底,除54个县级政府没有政府性债务外,全国省、市、县三级地方政府性债务馀额共计107,174.91亿元.其中融资平台公司的政府性债务馀额为49,710.68亿元,占比46.38%.

今年3月底,全国人大常委会法制工作委员会和预算工作委员会就《预算法》草案相关情况在广西、四川调研时,许多部门就提出过,“财政预算和决算没有反映当年借入和偿还的债务,政府性债务长期脱离预算管理体系。”

过去几年,地方政府债务规模迅速上升。审计署数据显示,截至2013年6月底,我国省市县三级政府负有偿还责任的债务余额105789.05亿元,比2010年底增加38679.54亿元,年均增长19.97%。

从审计情况看,至2010年底,省、市、县三级地方政府负有偿还责任的债务率,即债务馀额与地方政府综合财力的比率为52.25%,加上负有担保责任的或有债务後债务率为70.45%.

中共十八大报告在谈到推进政治体制改革时提到,要“加强对政府全口径预算决算的审查和监督”,并将其作为支持和保证人民通过人民代表大会行使国家权力的一项重要内容。

分析指出,在近年来地方政府债务沉疴难除,影子银行融资体系不断壮大的背景下,如果继续限制地方发债,地方政府一些后续行为和现有债务处置方式就比较困难。一边是地方卖地收入锐减,一边是地方债进入偿债高峰,双重压力之下如何防控地方债务风险成为预算法修改的一大焦点。

去年中国GDP总量达39.8万亿元,全国财政收入为8.3万亿元.

“治本需给地方发债权”

事实上,地方自主发债是否开闸,这在整个预算法修订中也是争议最大的一环。2009年的初审稿就提到允许地方发债,但二审将这扇门关闭了;最终经过三审的过渡,四审终于又回归至一审稿的方向上,决定赋予地方政府适度的举债权。

**摸清家底**

尽管中国现行的预算法不允许地方政府举债,但面对隐性的地方政府债务,规模到底有多大?是否会引发中国金融风险一直备受关注.

根据审计结果,政府负有偿还责任的67,109.51亿元,占62.62%;担保责任的23,369.74亿元,占21.80%;可能承担一定救助责任的16,695.66亿元,占15.58%.在这些债务馀额中,有51.15%共计54,816.11亿元是2008年及以前年度举借和用于续建2008年以前开工项目的.

兴业银行资深经济学家鲁政委就表示,相比起银监会、央行等部委,市场更愿意相信审计署的数据比较准确,因为前者都是间接利益相关者.

中国央行在6月初发布的"2010中国区域金融运行报告"中提及,2010年末各地区地方融资平台贷款占当地人民币各项贷款馀额的比例基本不超过30%.外界据2010年末人民币贷款馀额47.92万亿元人民币计算,得出其规模上限在14.4万亿元左右.

媒体此前引述银监会的数据,至2010年末,地方政府融资平台贷款的规模约为9.1万亿元.银监会此前发布通知,要求银行自今年开始对地方政府融资平台贷款每半年进行一次针对性的风险检查.

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